La política fiscal, en una situación de pandemia y de suspensión de algunas actividades económicas, es uno de los retos que deberá enfrentar el nuevo gobierno. Este texto es un avance de la investigación que viene realizando el «Grupo de investigación sobre política tributaria y poder», integrado por Carolina Trivelli, Jorge Morel, Yerel Vásquez y José Mendoza, en el marco del Programa Institucional de Investigación «Configuración y ejercicio del poder en el Perú del siglo XXI».
Las reglas fiscales representan restricciones numéricas de corto plazo impuestas sobre distintas variables macroeconómicas que permiten soportar escenarios de muy alta incertidumbre o alta demanda por mayor gasto sin arriesgar la estabilidad macrofiscal. Por ejemplo, limitando la capacidad de gasto o endeudamiento de un gobierno específico a ciertos límites pre establecidos. El marco normativo general de las reglas fiscales está determinado por el Decreto Legislativo 1276, aprobado en el año 2016. Sin embargo, a partir de la Ley 30637, aprobada en 2017, se modificaron los parámetros de las cuatro reglas fiscales que rigen la actividad económica del Estado por una extensión de 5 años como respuesta excepcional a un contexto de desaceleración económica. Las reglas fiscales establecidas en la Ley 30637 son:
- Regla de deuda: La deuda total bruta del Sector Público No Financiero (SPNF)[1] no puede superar el 30% del PBI. En caso excepcional de volatilidad financiera, de cumplirse el resto de reglas, la deuda puede desviarse temporalmente hasta 4 puntos porcentuales más del PBI.
- Regla de resultado económico: El déficit fiscal anual del SPNF para los años fiscales 2018, 2019, 2020 y 2021, no debe ser mayor a 3,5%; 2,9%; 2,1% y 1% del PBI, respectivamente.
- Regla de gasto no financiero del gobierno general: La tasa del crecimiento real anual del Gasto No Financiero del Gobierno General no puede ser mayor al límite superior del rango de más y menos un punto porcentual del crecimiento de largo plazo de la economía.
- Regla de gasto corriente del gobierno general: La tasa del crecimiento real anual del Gasto Corriente del Gobierno General, excluyendo el gasto en mantenimiento, no puede ser mayor al límite inferior del rango señalado de la tasa de crecimiento del Gasto No Financiero del Gobierno General y en ningún caso mayor al crecimiento del Gasto No Financiero del Gobierno General consistente con las reglas señaladas.
No obstante, en abril del 2020, a un mes de la cuarentena implementada ante la pandemia de la Covid-19, el gobierno estableció la necesidad de adaptar el gasto público a un escenario de crisis. Para ello, mediante el Decreto Legislativo 1457 se decidió suspender las reglas fiscales sin especificar claramente cómo se realizaría el retorno progresivo a su cumplimiento. El sustento inicial para esta decisión se enfocó en la fortaleza macroeconómica del país reflejada en el bajo nivel de deuda, el menor riesgo país en la región, un alto nivel de reservas internacionales netas y un nivel bajo y controlado de la inflación (MEF 2021). A pesar de la heterogeneidad de resultados fiscales en los países de América Latina y el Caribe que tienen reglas fiscales, la estrategia general fue la misma: casi la totalidad de países con reglas fiscales reflibilizaron sus reglas ante el inicio de la pandemia[2]. En promedio, los países se desviaron alrededor de 3.4% del PBI en sus respectivas metas con la expectativa de regresar a niveles sostenibles promedios de 22.5% de presión tributaria, 24.7% de gasto primario sobre PBI y 2.2% del déficit (Cavallo y Powell 2021).
En el caso peruano, la suspensión de las reglas vino acompañada de una serie de proyecciones acerca de cómo regresar a una via de sostenibilidad fiscal contenidas en el Informe de Actualización de Proyecciones Macroeconómicas 2021-2024. A pesar del esfuerzo realizado por estimar y proponer sendas de consolidación fiscal en este informe, la legislación no establece ningún mecanismo para vincular obligatoriamente la concretización de estas proyecciones en las decisiones fiscales del gobierno de turno.
A diferencia de otros episodios de suspensión de reglas fiscales, como en las crisis económico-financieras de los años 2001-2002 y 2009-2010 (escenarios en los que se suspendió únicamente la regla fiscal de resultado económico), la actual crisis sanitaria representa un evento extraordinario más alargado y con mayores efectos negativos que cualquier otra crisis de naturaleza económica previa. En adición a la incertidumbre global y local a raíz de la pandemia, los conflictos e inestabilidad política también imponen grandes retos a las decisiones fiscales, en especial en el marco del último proceso electoral. De acuerdo con Izquierdo y Pessino (2021) se prevé que bajo este escenario hay poca probabilidad de regresar a niveles de deuda y gasto propios de la época prepandémica. Las experiencias pasadas indican que el aumento del gasto público durante los periodos de crisis, más que temporal, tiende a ser permanente. Inclusive, si los nuevos gastos se eliminan o reducen, hay cierta tendencia a reemplazarlos por programas gubernamentales nuevos que aumentan la presión por mayor gasto (sobre todo corriente). En adición, las promesas electorales de la segunda vuelta electoral se han orientado hacia un mayor gasto público por lo que se genera incluso mayor presión social sobre la expansión del gasto en el inicio del nuevo gobierno.
Ante la expectativa de este escenario, cualquier tipo de estrategia tributaria debe considerar las características propias de cada país, especialmente sus niveles previos de recaudación tributaria, así como las características económicas de su población. En el caso de países con baja recaudación como el Perú, un incremento general de impuestos puede ser contraproducente al incentivar el incremento de la evasión/elusión o desincentivar las inversiones privadas. En cambio, en países que cuentan con mayor recaudación tributaria y un sistema tributario eficiente, sí se puede aumentar la recaudación total mediante el incremento de las tasas impositivas. De esta manera, ante el dilema de subir los impuestos, pueden tomarse otras estrategias como la ampliación de la base tributaria incluyendo nuevas empresas al ámbito formal, ya sea con un mayor control de la evasión y elusión o mediante la aplicación de impuestos sobre actividades no gravadas. Queda entonces buscar una combinación de estrategias que permita conciliar el aumento de la recaudación tributaria con las necesidades de gasto.
¿Y si los políticos no quieren retornar al cumplimiento de reglas fiscales?
¿Qué lecciones se pueden aprender a partir de la crisis actual? A pesar de entrar a la crisis con un país macroeconómicamente estable, el choque ha sido tan grande que ha mostrado cierta vulnerabilidad dentro del armazón legal de la política fiscal. Hasta julio de 2021, no parece haber incentivos entre los agentes políticos, independientemente de la ideología, por tomar en cuenta la necesidad de establecer algún camino hacia la sostenibilidad fiscal. Una regla fiscal post-pandemia debería comprometer a los actores políticos y técnicos a seguir o proponer alguna senda hacia el regreso de las reglas fiscales previas. Para ello, Cavallo y Powell (2021) proponen exigir un programa vinculante a las decisiones fiscales que defina los plazos excepcionales para la suspensión de las reglas fiscales, así como un conjunto de variables relevantes a monitorear para establecer el retorno a su cumplimiento o nuevos periodos de suspensión. Este tipo de esquemas deberían diseñarse considerando la necesidad temporal de eventos o crisis de corta duración, así como de eventos catastróficos que requieran de un compromiso de mayor plazo en los recursos del Estado.
El objetivo detrás del planteamiento anticipado de una serie de pasos a seguir para la suspensión de las reglas fiscales frente a una crisis es doble: por un lado, asegurar el retorno a la sostenibilidad fiscal en el corto o mediano plazo y, por otro lado, mantener bajo control la incertidumbre económica (tanto de la misma crisis económico-financiera como de la derivada de las propias acciones políticas). Gbohoui y Medas (2020) proponen una lista más específica de requerimientos: delimitación de los eventos que constituyen crisis, designación de las autoridades a cargo, planteamiento de los periodos de aplicación y las variables a monitorear; y, en especial, encabezar un proceso de comunicación ágil de las decisiones económicas adoptadas hacia la ciudadanía.
Este tipo de propuestas pueden ser plasmadas en leyes, como la regulación de las reglas fiscales peruanas actuales, o incluso puede tomar forma de enmiendas constitucionales enfocadas a anclar las expectativas de gasto y deuda de los gobiernos (Cárdenas y Guzmán, 2020). Esta última opción va en la línea actual del control de las políticas monetarias a través de los mandatos explícitos del Banco Central de Reserva del Perú en la Constitución y que podría extenderse al caso de las reglas fiscales. El uso de este marco de referencia para controlar las políticas fiscales puede anclar las expectativas de gasto y deuda del Estado, sin embargo, es posible que su implementación resulte antipopular al condicionar la elección de un gobierno con cierto programa de propuestas, así como establecer restricciones para la adopción de nuevas políticas en respuesta a las leyes fiscales dictadas en gobiernos previos o los niveles de deuda y gasto heredados.
En la actualidad, y con miras a la necesidad de retornar a un nivel de deuda y gasto sostenible en el Perú, parece útil recoger algunas de las propuestas presentadas, en especial las vinculadas a los candados legales (e incluso constitucionales) que se pueden imponer para definir las sendas de gasto sostenibles en el tiempo a los distintos gobiernos de turno. En el mismo sentido, parece necesario definir actores técnicos e independientes que tengan opiniones vinculantes o incluso capacidad de veto sobre la planificación de gasto del gobierno. Ese espacio puede ser ocupado por el Consejo Fiscal en base a especialistas independientes o por consejos más amplios que incluyan tanto miembros independientes como miembros técnicos de organismos independientes (como el BCRP) así como representantes políticos tanto del gobierno central como del gobierno sub nacional. Ante un escenario de desconfianza e incertidumbre, lograr consensos políticos-tecnocráticos, en lugar de solo tecnocráticos, puede dar más legitimidad a las decisiones económicas del gobierno.
Bibliografía
Cavallo E. y A. Powell (ed). 2021. Opportunities for Stronger and Sustainable Postpandemic Growth. Inter-American Development Bank.
Ardanaz, M., E. Cavallo y A. Izquierdo. 2021. Growth Friendly Fiscal Rules? Safeguarding Public Investment from Budget Cuts through Fiscal Rule Design. Journal of International Money and Finance.
Barreix, A. y L. F. Corrales (Ed.). 2019. Reglas fiscales resilientes en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo.
Izquierdo, A., Pessino C. y G Vuletin. 2018 (ed). 2018. Better spending for better lives. How Latin America and the Caribbean Can Do More with Less. Inter-American Development Bank.
Gbohoui W. y P. Medas. 2020. Fiscal Rules, Escape Clauses, and Large Shocks. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. IMF Fiscal Affairs.
Cárdenas, M. y J. Guzmán. 2020. Planning a Sustainable Post-Pandemic Recovery in Latin America and the Caribbean. UNDP LAC C19 PDS Nº 21.
Ministerio de Economía y Finanzas. 2021. Marco Macroeconómico Multianual, 2021-2024.
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* Este texto corresponde al proyecto de investigación “País de ingreso medio… sin impuestos: influencias, ciudadanía y prácticas de acatamiento y resistencia en la política tributaria del Perú (1993-2018)”, que se desarrolla en el marco del Programa Institucional de Investigación “Configuración y ejercicio del poder en el Perú del siglo XXI”.
[1] De acuerdo al decreto Legislativo Nº1276 el Sector Público No Financiero agrupa a todas las entidades no financieras del gobierno general y empresas públicas no financieras.
[2] De acuerdo con la revisión de Barreix y Corrales (2019) de 14 países con reglas fiscales solo 9 cuentan con algún mecanismo de desactivación (Bahamas, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Jamaica, Panamá y Perú). El resto de países son: Argentina, Chile, Colombia, México y Paraguay.